Marcio Rocha*
Publicado no blog MAR & DEFESA em 15 de janeiro de 2022
Reprodução integral do artigo "O Poder Legislativo e as Questões de Defesa Nacional", publicado como capítulo do livro “Defesa e Criminalidade: em Busca de Convergência para a Segurança", organizado por Durbens Martins Nascimento, Aiala Colares de Oliveira Couto e Jarsen Luis Castro Guimarães, e publicado em 2015 pela Editora NAEA/UFPA (Belém, PA). Para efeitos de simplificação do texto, foram suprimidas as notas de rodapé e a bibliografia utilizada no artigo original.
* Márcio Rocha é doutor em Ciência Política, professor do Departamento de Relações Internacionais e Estudos Estratégicos do Instituto de Estudos Estratégicos da Universidade Federal Fluminense (INEST/UFF). Contato com o autor poderá ser intermediado pela Editoria do Blog MAR & DEFESA, por meio de um dos canais indicados no rodapé.
Crédito da imagem: https://www.cnnbrasil.com.br/business/camara-adia-pela-segunda-vez-votacao-da-pec-dos-precatorios/?amp. Acesso em 08/01/22.
INTRODUÇÃO (MAR & DEFESA)
O artigo em lide reveste-se de grande importância para os brasileiros que percebem a necessidade de o Congresso Nacional conhecer e se envolver profundamente com o tema Defesa, a fim de melhor se capacitar para o exercício de suas funções legislativas, das quais destacam-se a formulação da Política Nacional de Defesa e os dispositivos constitucionais e legais.
Muito embora o artigo refira-se ao contexto temporal entre 1985 e 2008, cremos que as percepções evidenciadas pelo autor permanecem as mesmas, salvo por algum aperfeiçoamento no que tange ao debate sobre os documentos básicos de defesa e à consolidação dos projetos estratégicos das Forças Armadas., fato constatado pelo autor no início do artigo.
Um outro ponto as ser ressaltado é que, embora o artigo trate apenas da Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional da Câmara dos Deputados (CREDN), as avaliações e conclusões contidas no mesmo podem se aplicar em sua quase totalidade à sua comissão homônima do Senado Federal, a CRE.
ARTIGO (grifos no texto introduzidos pelo MAR & DEFESA)
Defesa Nacional é um tema de interesse de todo cidadão brasileiro, pois afeta, de forma direta e indireta, o bem-estar, o desenvolvimento social e a todos indistintamente, tornando essencial que as questões envolvendo esta temática sejam debatidas de modo objetivo e transparente pelo Congresso Nacional, bem como os problemas e as decisões relacionadas ao tema sejam de conhecimento de toda a sociedade brasileira. Nesse sentido, a participação do Poder Legislativo em discussões desta natureza torna-se fundamental.
Esta pesquisa teve o objetivo de analisar a participação do Poder Legislativo brasileiro na elaboração e na condução de políticas públicas relacionadas com a Defesa Nacional. O período selecionado para o estudo situou-se entre os anos de 1985 e 2008. Nesse período, mudanças significativas ocorreram no cenário político brasileiro, inclusive na área relativa à Defesa Nacional e Forças Armadas. Destaca-se em 1996, a edição da primeira Política de Defesa Nacional [N.E.: Atual Política Nacional de Defesa], atualizada e reeditada em 2005; em 1999, a criação do Ministério da Defesa; e em 2008, a edição da Estratégia Nacional de Defesa. A Política de Defesa Nacional apontou para imprevisibilidades no cenário internacional como fatores a serem considerados no estabelecimento de políticas voltadas para a Segurança e para a Defesa Nacional.
A participação do Poder Legislativo brasileiro é analisada, principalmente, pela verificação do desempenho da Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional (CREDN). A CREDN é uma comissão permanente do Poder Legislativo e responsável pelas questões afetas às Relações Exteriores e Defesa Nacional. Em função da complexidade e amplitude dos assuntos objetos de proposições e discussões na Câmara dos Deputados, acredita-se que os estudos e as análises dessas matérias teriam um melhor tratamento se conduzidas por grupos de parlamentares em número reduzido, porém com experiência e especialização nas diversas matérias alvo dessas discussões. A CREDN foi criada em 1996, sendo que a compreensão do que representa esta Comissão, na atualidade, foi buscada nas transformações históricas das comissões e nas principais atividades legislativas desenvolvidas desde 1985. O estudo procurou aferir a produção legal da CREDN tendo como indicadores as proposições legislativas, as propostas de leis, as audiências públicas, os requerimentos dos membros da Comissão, as reuniões e discussões da Comissão, etc. Esse conhecimento foi importante para a compreensão de como as questões afetas à Defesa Nacional foram tratadas pelo Poder Legislativo brasileiro nesse período. A justificativa do estudo encontramos na necessidade de compreender o papel do Legislativo no trato de assunto de elevada importância para o Estado e para a sociedade brasileira, tornando essencial que as políticas públicas e as questões afetas à Defesa Nacional sejam debatidas de modo objetivo e transparente pelo Legislativo.
O conceito de Defesa Nacional considerado neste trabalho é o registrado na Política de Defesa Nacional (2005) [N.E.: Atual PND], ou seja, o conjunto de medidas e ações do Estado, com ênfase na expressão militar, para a defesa do território, da soberania e dos interesses nacionais contra ameaças preponderantemente externas, potenciais ou manifestas. Este é um conceito complexo e exige uma abordagem ampliada e multidisciplinar. Assim, foram utilizados, também, os ensinamentos de Eliézer Rizzo de Oliveira, que conceitua Defesa Nacional como um campo de atuação estatal que se orienta pelas estruturas internacionais de poder, inscrevendo-se no campo das relações exteriores. Mas também se inscreve no campo da ação governamental voltada para o próprio país, sendo que a Defesa Nacional é uma política pública cujo objetivo é assegurar os meios, as doutrinas, os equipamentos, as normas, o preparo e todos os tipos de instrumentos da defesa última do Estado. No caso das questões afetas à Defesa Nacional, a Constituição Federal, de 1988, estabeleceu como responsabilidade do Poder Legislativo posicionar-se em relação a aspectos estratégicos de interesse do Estado brasileiro, tomar iniciativas como a guerra e a paz, o estado de defesa e a intervenção federal, além de autorizar o estado de sítio ou suspender qualquer uma dessas medidas.
No Brasil, nas últimas décadas, tem ocorrido um incremento nas discussões e ações envolvendo Defesa Nacional. Como exemplo, cita-se a Mensagem Presidencial enviada pelo governo Fernando Henrique Cardoso ao Congresso Nacional em 2001. Esse documento apontava o desordenamento e a imprevisibilidade do cenário internacional como fatores que tornavam necessária a adoção de novos procedimentos que permitissem estabelecer, com base em referenciais próprios, os parâmetros de Defesa Nacional, de modo que pudessem ser compatíveis com o porte político-estratégico do país.
Posteriormente, quando da reedição da Política de Defesa Nacional (2005), e já no governo Lula, houve novamente referência às instabilidades presentes no cenário internacional. Sobre a inserção do Brasil em um mundo marcado por um complexo potencial de ameaças, a Política de Defesa Nacional assim se pronunciou:
[...] após um longo período sem que o Brasil participe de conflitos que afetem diretamente o território nacional, a percepção das ameaças está desvanecida para muitos brasileiros. Porém, é imprudente imaginar que um país com o potencial do Brasil não tenha disputas ou antagonismos ao buscar alcançar seus legítimos interesses.
A ideia central nos documentos oficiais é o registro da influência e dos efeitos da nova ordem internacional e da globalização nas esferas da Defesa Nacional e da Segurança. Fruto dessas rápidas transformações, aspectos referentes à Defesa têm assumido contornos de complexidade cada vez maiores. As consequências dessas alterações têm causado reflexos, também, na forma como o Estado procura entender e acompanhar as evoluções tecnológicas, a política internacional, a geopolítica e adaptar-se a uma situação capaz de proporcionar níveis de defesa adequados aos interesses da nação brasileira.
Com base nesse contexto e nas atribuições constantes na Constituição Federal, torna-se essencial conhecer a efetiva participação do Poder Legislativo na elaboração e condução de políticas públicas voltadas para o atendimento das necessidades identificadas com a temática Defesa. Porém, a postura atual do Poder Legislativo em relação à questão da Defesa Nacional merece reflexão, conforme palavras de eminente estudioso do tema [N.E.: Eliézer Rizzo de Oliveira]:
[...] não percebendo perigo para a Defesa Nacional, os parlamentares ocupam-se de temas mais prementes aos quais oferecem respostas efetivas (recursos do orçamento) ou simbólicas (políticas); deste modo, criam condições para a sua reeleição, profissionais que são da política. Pois a Defesa Nacional raramente elege alguém e um especialista neste tema pouco interessará aos partidos, que são destituídos de conhecimento neste campo. Para dedicar-se à Defesa, o parlamentar há que ser mais do que representante da sua região: é preciso encarar a dimensão nacional e internacional do Brasil. Faltando ao Legislativo uma cultura estratégica, as comissões de Defesa Nacional (que abrigam Relações Exteriores) subordinam este tema à segurança pública, que é grave e urgente. No entanto, sem uma especialização temática e sem comissões especializadas, o Legislativo continuará pesando pouco na Defesa Nacional. Não basta convocar e reverenciar autoridades militares e o ministro da Defesa. É preciso ao Legislativo ser protagonista, criar fatos políticos, convidar a sociedade, as universidades e os centros de pesquisa até mesmo para assessorá-lo."
As atividades relacionadas com a Defesa Nacional são complexas, não permitindo uma compreensão apenas a partir de análises de suas atividades visíveis, ou seja, o emprego das Forças Armadas. O entendimento e o conceito relativos à Defesa Nacional são formados em um longo processo histórico e desenvolvidos em diferentes níveis da estrutura do Estado. A organização, a lógica e a coerência das inúmeras atividades envolvidas deverão permitir que as ações e os resultados alcançados traduzam um real sentimento de segurança para a sociedade. Tal meta implica uma ampla discussão de todos os aspectos que envolvem essa questão. Esse é o motivo pelo qual a discussão desse tema deva ser desenvolvida no parlamento, local apropriado para o trato das grandes questões de interesse da sociedade. De acordo com Stuart Mill, teórico que defende para o Poder Legislativo um papel destacado na função de controle dos demais poderes, o Parlamento é o fórum para os debates, para a crítica, para a discussão e para a fiscalização da ação governamental. Conforme Mill, a função específica da assembleia representativa é vigiar e controlar o governo; é jogar as luzes da publicidade sobre seus atos; é compelir o governo à completa exposição e justificação de todos esses atos.
O recorte temporal estabelecido para o estudo situa-se entre os anos de 1985 a 2008; engloba o fim do ciclo de governos militares e o início da normalidade democrática no país. O grande destaque político desse momento foi a promulgação da Constituição de 1988, na qual existe o registro de atribuições e responsabilidades tanto para o Poder Legislativo quanto para o Executivo afetas à condução das questões ligadas à Defesa Nacional. O estudo deste tema nas décadas de 1970 e 1980 foi dificultado pela baixa produção científica envolvendo assuntos dessa natureza. Como afirma Oliveira, “o pensamento e a ação política dos militares brasileiros no pós-guerra têm sido insuficientemente estudados. É sintomático o pequeno número de obras que abordam este tema”. [N.E.: Essa constatação do Professor E. R. de Oliveira foi feita em obra de 1976, não sendo mais válida na época da publicação do artigo]. Tal evidência pode ser explicada pelas características políticas reinantes, quando prevaleceram estudos e publicações abordando, principalmente, a participação política dos militares enquanto governo. Rego afirma que os militares foram os protagonistas políticos mais ativos durante as décadas de 1960, 1970 e 1980. Stepan indica que os militares se direcionaram para uma atitude denominada “novo profissionalismo”, que enfatizava a proteção do Estado e, o mais importante, o crescimento e o desenvolvimento econômico. A esse respeito, Stepan ressalta, também, a baixa produção científica sobre esse assunto naquela época.
Portanto, uma das formas escolhidas para verificar a participação do Legislativo nas discussões envolvendo a temática Defesa Nacional foi o exame do processo legislativo brasileiro. Para tanto, o estudo considerou a análise de alguns indicadores comuns nos estudos legislativos, de modo a permitir uma explicação racional do envolvimento do Poder Legislativo com as questões institucionais, e mesmo conjunturais, relacionadas ao tema. O levantamento e a análise das proposições legislativas, das propostas de leis, das audiências públicas, dos requerimentos, das reuniões realizadas pelas Comissões, etc., e, principalmente, das atividades legislativas relacionadas com a CREDN, foram abrangidas no estudo com a finalidade de identificar e analisar o grau de envolvimento com as questões de Defesa.
AS COMISSÕES NA CÂMARA DOS DEPUTADOS
O processo legislativo brasileiro se desenvolve em duas instâncias: nas organizações partidárias e nas comissões parlamentares. Essa dinâmica legislativa, no caso das organizações partidárias, tem a decisiva participação da Mesa Diretora e, principalmente, do Colégio de Líderes no processo legislativo, o que contribui para gerar uma elevada concentração de poderes nas mãos de um pequeno grupo de parlamentares. Este estudo aborda o processo legislativo sob o enfoque das atividades desenvolvidas especificamente pelas Comissões Permanentes, com ênfase para a CREDN. Inicialmente surge um questionamento quanto ao papel das Comissões no processo legislativo. Estando as decisões do processo legislativo concentradas nas mãos de um pequeno grupo de parlamentares – o Colégio de Líderes - questiona-se qual a efetiva participação das Comissões Permanentes nesse processo? Teriam as Comissões apenas a função de respaldar as decisões do Colégio de Líderes? Ou, a despeito do que registra a literatura sobre a concentração de poderes no Colégio de Líderes e na Mesa Diretora, existe sim espaço para importantes decisões legislativas nas Comissões Permanentes? De forma a responder a essas questões, a análise ficará circunscrita ao estudo do desempenho da CREDN, limitada ao período de 1996 a 2008, sendo que o ano de 1996 foi determinante, pois marcou a criação da CREDN. As Comissões Permanentes são órgãos de caráter técnico-legislativo ou especializado, integrantes da estrutura institucional da casa, coparticipantes e agentes do processo legiferante. As Comissões têm a finalidade de apreciar os assuntos ou proposições submetidas ao seu exame e sobre elas deliberar.
Em função da complexidade e da amplitude dos assuntos objeto de proposições e discussões na Câmara dos Deputados, acredita-se que os estudos e as análises dessas matérias teriam um melhor tratamento se conduzidas por grupos de parlamentares em um número reduzido, porém com experiência e especialização nas diversas matérias alvo das discussões. Tal disposição garantiria um adequado nível de qualidade técnica para a produção legal. Assim, as atividades legislativas, sendo desenvolvidas de forma descentralizada, ou seja, através das Comissões Permanentes, permitiriam maior participação dos parlamentares no processo decisório do Legislativo. O desenvolvimento das atividades legislativas via Comissões Permanentes significaria, também, o fortalecimento do processo legislativo, bem como um incentivo aos parlamentares na busca de um grau de especialização, o que garantiria maior participação nas decisões legislativas. No caso das Comissões Permanentes uma característica que se destaca é a de ter autoridade para aprovar, de forma conclusiva, certos tipos de matérias legislativas. Isso significa que os projetos de lei aprovados pelas Comissões não teriam a necessidade de tramitar por instâncias superiores e nem de serem submetidos ao plenário da Câmara para apreciação, o que garantiria menor tempo de tramitação. No entanto, apesar de possuírem essa prerrogativa, não é comum a ocorrência desses eventos nas Comissões Permanentes. Isso tem explicação no modo como evoluíram e estão organizadas as atividades legislativas na Câmara dos Deputados. No processo legislativo brasileiro, as Comissões Permanentes adquiriram autonomia plena na produção legal com a Constituição de 1988. Ao contrário das constituições anteriores, as Comissões adquiriram poder para decidir definitivamente sobre determinados projetos de lei, conforme estabelece o Regimento Interno das Câmara e do Senado. Essa autoridade e as competências das comissões encontram-se registradas no Artigo 58 da Constituição Federal. Essa foi a principal inovação encontrada na Constituição de 1988, acredita-se com a finalidade de agilizar o processo legislativo, ou seja, “a Constituição de 1988 procurou fortalecer o sistema de comissões dotando-as da prerrogativa de aprovar legislação 'terminativamente'”. Pelo chamado “poder terminativo”, determinadas matérias podem ser definitivamente aprovadas pelas comissões permanentes sem a manifestação explícita do plenário”.
A COMISSÃO DE RELAÇÕES EXTERIORES E DE DEFESA NACIONAL
Antecedentes e Transição
No Poder Legislativo brasileiro, a CREDN é a comissão responsável para tratar dos assuntos afetos à área da Defesa. Para entender o que representa hoje esta Comissão, torna-se essencial verificar como foi a transformação das comissões com responsabilidades nos assuntos de Defesa e de Relações Exteriores ao longo da evolução do legislativo brasileiro. A CREDN é resultado da fusão, em 1996, de duas comissões permanentes: a Comissão de Defesa Nacional (CDN) e a Comissão de Relações Exteriores (CRE). O que pode ser verificado nos longos períodos de atividades das comissões voltadas para o trato dos assuntos relacionados com a Defesa Nacional e com as Relações Exteriores, foi um progressivo e constante aumento das atividades parlamentares dessas comissões. São atividades que se caracterizavam pela abrangência e especificidade dos assuntos que englobavam. Esse aspecto refletiu, também, a percepção e o posicionamento do Brasil na comunidade internacional, constituindo atividades que um Estado moderno obrigatoriamente deve adotar no relacionamento com outros países.
Em ambas Comissões, as atividades parlamentares abordavam áreas distintas, com assuntos especializados, o que demandava conhecimentos e uma necessária experiência dos parlamentares, além de uma assessoria técnica de alto nível. O que se questiona é se o grau de conhecimento e a especialização dos parlamentares, além da assessoria parlamentar especializada das comissões, teria acompanhado o incremento e a complexidade das atribuições e atividades dessas comissões. Na questão específica da exigência de um grau de conhecimento e experiência do parlamentar para o trato de matérias que tenham essa demanda, verifica-se um paradoxo no Poder Legislativo brasileiro. Segundo Cunha, “para as comissões desempenharem em plenitude o papel que delas se espera, deveria haver incentivos para a especialização dos parlamentares nos assuntos sobre os quais cada uma tem jurisdição. Porém, no Brasil, praticamente proibimos regimentalmente a carreira em comissão, pois os cargos de comando devem renovar-se anualmente, além de haver grande rotatividade entre os próprios membros das comissões”. Em síntese, no Brasil o “principal fator que depõe contra a permanência de membros titulares nas comissões por um período mais longo é o alto índice de renovação na Câmara a cada legislatura”. É nesse contexto que se encontra a CREDN no momento de sua criação. De acordo com as observações de Fuccile, a dificuldade em se preencher os cargos da Comissão de Defesa Nacional – lembrando ainda que cada parlamentar só pode ter assento como titular em uma única Comissão – fez com que os parlamentares abrissem num primeiro momento uma exceção, permitindo que os deputados membros da Comissão de Defesa Nacional pudessem fazer parte de uma segunda Comissão. Posteriormente, dando-se conta do equívoco que tal posicionamento acarretava e, procurando valorizar institucionalmente o tema Defesa Nacional, os legisladores optaram por resgatar a norma de um deputado/uma Comissão e por fundi-la com a Comissão de Relações Exteriores, haja vista que, em tese, ambas tratavam de assuntos afins. Sendo a CREDN a integração de duas comissões, apresenta a característica de agregar atividades parlamentares que, tradicionalmente, eram desenvolvidas separadamente. Convém ressaltar que Relações Exteriores e Defesa Nacional constituem atividades distintas, se bem que na visão do Estado são atividades institucionais interdependentes, as quais devem se harmonizar e se complementar. Desse modo, as responsabilidades atuais da CREDN se caracterizam por um conjunto de atribuições amplas, diversificadas e com exigências de um alto nível de conhecimento e especialização por parte dos parlamentares que a integram, bem como da assessoria parlamentar especializada que lhe é necessária.
Nesse sentido, as principais responsabilidades legislativas da CREDN na atualidade estão relacionadas com o trato das seguintes questões (artigo 32 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados): a) relações diplomáticas e consulares, econômicas e comerciais, culturais e científicas com outros países, relações com entidades internacionais multilaterais e regionais; b) política externa brasileira; serviço exterior brasileiro; c) tratados, atos, acordos e convênios internacionais e demais instrumentos da politica externa; d) direito internacional público; ordem jurídica internacional; nacionalidade, cidadania e naturalização, regime jurídico dos estrangeiros, emigração e imigração; e) autorização para o Presidente ou o Vice-Presidente da República se ausentar do território nacional; f) política de defesa nacional, estudos estratégicos e atividades de informação e contrainformação, segurança pública e seus órgãos institucionais; g) Forças Armadas e auxiliares, administração pública militar, serviço militar e prestação civil alternativa, passagem de forças estrangeiras e sua permanência no território nacional, envio de tropas ao exterior; h) assuntos atinentes à faixa de fronteiras e áreas consideradas indispensáveis à defesa nacional; i) direito militar e legislação de defesa nacional, direito marítimo, aeronáutico e espacial; j) litígios internacionais, declaração de guerra, condições de armistício ou de paz, requisições civis e militares em caso de iminente perigo e em tempo de guerra; l) assuntos atinentes à prevenção, fiscalização e combate ao uso de drogas e ao tráfico de entorpecentes; m) outros assuntos pertinentes ao seu campo temático. Portanto, valendo-se dos trabalhos da CREDN, o Poder Legislativo desenvolve a função de controle e fiscalização do Poder Executivo nas áreas de Defesa Nacional e de Relações Exteriores. Embora não exista uma justificativa racional e oficial para a integração das atividades legislativas das CDN e CRE, é possível considerar que algumas das atribuições anteriores da CRE tinham, também, ligação direta e indireta com a área da Defesa Nacional – por exemplo, intervenção em países estrangeiros, remessa de tropas brasileiras para o exterior, passagem de forças estrangeiras pelo território nacional, declaração de guerra e as condições de armistício ou de paz -, o que pode ter influenciado na decisão de juntar essas comissões. Outra explicação possível refere-se ao desprestígio da CDN e o baixo interesse despertado nos parlamentares, e como forma de incentivar a participação parlamentar na área de Defesa Nacional, teria contribuído para a integração da CDN com a CRE. O que se questiona neste momento é se o fato de uma única comissão tratar de matérias tão diferentes, complexas, que exige uma capacitação e experiência distinta dos parlamentares, com a agravante de, regimentalmente, não poderem permanecer um tempo razoável na comissão, ou seja, a possibilidade de especializar-se, não poderia estar contribuindo para uma falha institucional do Poder Legislativo no desenvolvimento das atribuições relacionadas com a Defesa Nacional.
A PRODUÇÃO LEGISLATIVA DA CREDN NO PERÍODO DE 1996 A 2008
A atuação do Poder Legislativo na área da Defesa Nacional e das Relações Exteriores ocorre, principalmente, através dos trabalhos desenvolvidos pela CREDN. Uma possibilidade de aferir essa atuação foi a mensuração da produção legislativa desenvolvida por esta Comissão. A seguir, é analisada a produção legal da CREDN, envolvendo as audiências públicas, as proposições legislativas, os projetos de lei e os requerimentos apresentados pelos parlamentares. Ressalta-se que o objeto de análise nessas atividades foram as questões que trataram, especificamente, dos assuntos afetos à área da Defesa Nacional.
Audiência Pública
A audiência pública constitui instrumento legislativo de fiscalização e de controle de atos do Poder Executivo, tendo a finalidade de permitir o debate de assuntos de interesse público e que sejam relevantes para a sociedade. Embora os resultados de uma audiência pública não tenham o poder de obrigar o Executivo a adotar procedimentos relativos à gestão administrativa ou política, a efetividade de tal evento por si só é conseguida no momento de sua realização, quando a autoridade ou instituição submetida a tal processo se vê obrigada a dar explicações de determinados atos. A principal vantagem deste instrumento é a obrigatória transparência que resulta de tal processo. De acordo com Flemes, “na maioria das vezes, recorre-se às audiências públicas, que, apesar de sua pequena importância formal, constitui o instrumento de controle mais eficiente na prática parlamentar”. Uma audiência pública tem, ainda, a finalidade de orientar e esclarecer os integrantes de determinada comissão sobre os detalhes que envolvem certos atos, procedimentos ou decisões sendo adotadas pelo Poder Executivo, além de permitir esclarecimentos sobre as conveniências ou inconveniências da aprovação de determinadas matérias. No período de 1998 a 2008, a CREDN realizou uma série de audiências públicas, envolvendo autoridades, Instituições e temas relacionados com a Defesa Nacional, Relações Exteriores, Aviação Civil, Segurança Pública, economia, etc. O gráfico 1 apresenta a evolução das audiências públicas nesse período. Embora tenha sido criada em 1996, e tendo iniciado as atividades legislativas praticamente em 1997, observa-se um razoável incremento no nível de atividade legislativa da CREDN via audiências públicas. Verifica-se um aumento anormal das atividades nos anos de 2003 e 2007, cujas causas serão apresentadas mais adiante. O gráfico 1 apresenta o total de audiências públicas ocorridas, bem como aquelas específicas para discussão de assuntos relacionados, direta ou indiretamente, com a Defesa Nacional.
No ano de 1998, ocorreram quatro audiências públicas, das quais três estavam relacionadas com a criação do Ministério da Defesa. Participaram dessas audiências os Ministros do Estado-Maior das Forças Armadas, da Marinha e do Exército. A quarta audiência pública esteve relacionada com a área de Relações Exteriores, quando foi discutido o tema da violação dos direitos humanos de brasileiros residentes no exterior.
Segundo o Presidente da CREDN, o ano de 1999 foi de afirmação para a Comissão, quando se destacou o controle do legislativo para temas de política externa e de defesa. Afirmou que as questões internacionais eram uma preocupação constante da Comissão. “A política externa deixou de ser restrita a segmentos específicos do Poder Executivo, assim como os Comandos Militares já não possuem a exclusividade dos temas relacionados com a segurança e a defesa do País”. Em 1999, foram registradas onze audiências públicas, das quais apenas uma estava relacionada com a área da Defesa Nacional, com foco na criação do Ministério da Defesa. As outras audiências estiveram assim distribuídas: seis relacionadas com matérias de Relações Exteriores; duas com segurança pública; uma com a Aviação Civil e uma com economia.
No ano de 2000, verificou-se a realização de dez audiências públicas na CREDN. Relacionadas com a área da Defesa Nacional registram-se apenas três audiências, sendo uma com a presença do Ministro da Defesa, abordando prioridades, diretrizes, e planos de trabalho do Ministério da Defesa; outra evidenciando a importância do setor aeroespacial para o desenvolvimento brasileiro, com a presença do Presidente das Indústrias Aeroespaciais Brasileiras (AIAEB); e a terceira realizada pela própria CREDN para os alunos da ESG, para relatar as atividades da Comissão e sua ligação com a Mobilização Nacional. Das outras sete audiências realizadas, quatro se referem a matérias de Relações Exteriores, uma a Segurança Pública, outra a economia e a última a assuntos ligados à imprensa. A CREDN apresentou como temas relevantes tratados em 2008, aí incluídos projetos de lei ou análises de propostas do Executivo, um total de vinte matérias da área de Relações Exteriores e oito da área da Defesa Nacional. Das oito matérias classificadas como Defesa Nacional verificou-se uma inadequação nessa classificação, visto que são matérias que deveriam ter sido inseridas em outras áreas de discussões.
Em 2001, catorze audiências públicas foram realizadas pela CREDN. Desse total, cinco tinham relação com a área da Defesa Nacional. Das outras sessões realizadas, quatro eram relativas a Relações Exteriores, duas à Inteligência, uma à economia e as outras à Segurança Pública e energia. As audiências afetas à área da Defesa Nacional abordaram os seguintes temas: (1) o Plano Colômbia e as dificuldades do Exército brasileiro na região amazônica; (2) a situação do acordo entre o Brasil e Estados Unidos relativo à utilização do Centro de Lançamento de Alcântara; (3) esclarecimentos do Ministro da Defesa e Comandantes da Marinha e da Aeronáutica sobre Política de Defesa Nacional, uso do Centro de Lançamento de Alcântara, reaparelhamento da Força Aérea, situação e eficiência dos radares do sistema de proteção ao voo; (4) debate sobre proposta de revisão do conceito de segurança nacional, do Plano de Mobilização Nacional e do Ministério da Defesa, em face dos atentados terroristas nos Estados Unidos da América; e (5) debate sobre a política industrial na área de Defesa Nacional.
Amplos debates sobre política e Defesa Nacional ocorreram no Legislativo em 2002, eventos esses patrocinados pela CREDN. De um total de dezesseis audiências públicas realizadas, seis estavam relacionadas com a área da Defesa Nacional. Fato marcante nos trabalhos da CREDN, nesse ano, foram duas audiências públicas com dois candidatos à Presidência da República, o Sr. Luiz Inácio Lula da Silva e o Sr. Ciro Gomes. Ambos os candidatos discutiram com os parlamentares a política externa e a política de defesa do Brasil para o século XXI. As outras quatro audiências, realizadas no formato de seminário, abordaram: (1) Ideias para uma Concepção Estratégica: A Defesa Nacional e o Projeto Nacional; (2) Ordem Mundial, Relações Externas e Poder Militar e a Estrutura Militar e os Imperativos de Segurança Nacional; (3) o Papel das Forças Armadas na Sociedade Brasileira e a Centralidade da Questão Nacional e a Defesa Nacional; (4) Educação, Formação, Cultura Militar e Sociedade e A Segurança das Fronteiras e o Contexto Sul-Americano: Controle Interno e Boa Vizinhança.
Um especial desempenho teve a CREDN no ano de 2003. Foi o ano em que as atividades desenvolvidas atingiram o recorde de produção legislativa, não tendo paralelo mesmo nos anos posteriores. No entanto, é importante notar que 2003 foi um ano em que ocorreram vários eventos, tanto em âmbito nacional quanto internacional, e que muito influenciaram a política interna e externa do Brasil. Inicialmente, destaca-se a presença de um novo governo no país, com a posse do Presidente Lula e tendo como base política de apoio o Partido dos Trabalhadores (PT), o que gerou expectativas de sérias mudanças políticas; a implantação da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA), o que estimulou acalorados debates internamente; a invasão do Iraque pelos Estados Unidos e Grã-Bretanha, contrariando inclusive diretrizes da ONU, gerando duras críticas a esses países; o acidente com o Veículo Lançador de Satélite (VLS), que vitimou vinte e dois técnicos brasileiros e gerou uma crise interna quanto à política existente para o setor; e, ainda, a crise provocada com a França pelo pouso não autorizado de um avião militar francês em Manaus, a pretexto de resgatar a senhora Ingrid Betancourt e refém das FARC. É nesse contexto que assumem, também, os novos parlamentares integrantes da CREDN. Foi o ano em que se registraram quarenta e cinco audiências públicas, um recorde até o momento. No entanto, apenas sete dessas audiências estavam relacionadas com a área da Defesa Nacional. Foram realizadas audiências com o (1) Ministro da Defesa, abordando os planos e as diretrizes do Governo para a Defesa Nacional; e com os Comandantes do (2) Exército, da (3) Marinha e da (4) Aeronáutica sobre as condições operacionais de cada Força Singular. As outras sessões trataram dos (5) resultados obtidos pelo Comando Militar da Amazônia (CMA) na operação para combater os refluxos do narcotráfico e da guerrilha colombiana na fronteira entre o Brasil, Colômbia e o Peru; (6) dos cortes de gastos do Governo que levaram ao atraso do Projeto SIVAM; (7) e com o Ministro da Defesa, para tratar da falta de previsão e data-base para reajustes da remuneração dos militares e da falta de reposição salarial desde janeiro de 2001 e, ainda, para debater os problemas das comunidades de Alcântara, afetadas pela instalação do Centro de Lançamento de Alcântara (CLA). As demais audiências ocorridas em 2003 estiveram assim distribuídas: vinte e seis na área de Relações Exteriores, quatro em Segurança Pública, três em economia, uma em Inteligência, uma em comércio exterior, além de três outras sobre assuntos variados.
O ano de 2004 foi atípico para a CREDN, pois em decorrência das eleições municipais que exigiram a presença dos parlamentares em seus Estados de origem, isso acarretou uma queda nas atividades legislativas. No total, foram registradas dezesseis audiências públicas, das quais apenas três tinham relação com a área da Defesa Nacional. A primeira sessão foi realizada com a presença do Ministro da Defesa para tratar de explicações sobre a viagem realizada à Rússia e países asiáticos, no início de dezembro de 2003, e para prestar esclarecimentos sobre a compra de jatos para reequipar a Força Aérea Brasileira (FAB), além da compra do avião presidencial. Outra sessão constou de um seminário binacional Brasil-Argentina para discutir uma agenda de cooperação em Defesa, Segurança e Paz. A terceira audiência foi um encontro com parlamentares do México para discutir o tema seguridade social nas Forças Armadas brasileiras, o papel da mulher nas Forças Armadas, educação e adestramento militar. As demais audiências registradas em 2004 foram: um total de seis sobre Relações Exteriores, duas sobre Aviação Civil e sessões específicas para Segurança Pública, ciência e tecnologia, economia, turismo e problemas relativos a fretes internacionais.
Observa-se, em 2005, nova queda nas atividades da CREDN. Relacionadas às audiências públicas, houve nove sessões, das quais apenas uma estava relacionada com a Defesa Nacional. Tratou-se da audiência com o Comandante da Força de Paz da ONU no Haiti. A sessão teve a finalidade de obter informações sobre a atuação da Força de Paz e os problemas que foram enfrentados para o cumprimento da missão, bem como informações a respeito do processo eleitoral naquele país e os desafios a serem enfrentados para instalação e fortalecimento das instituições democráticas. As demais audiências tiveram como motivações as áreas de Relações Exteriores (3), inteligência (1), turismo (1), orçamento (1), administração pública (1) e diversidade cultural em âmbito internacional (1). Entretanto, destaca-se a realização de um seminário promovido pela CREDN, tendo relação direta com a área a Defesa Nacional e cujo enfoque foi a “mobilização e produtos de defesa”, evento que contou com a presença do Presidente da Câmara dos Deputados, do Ministro da Defesa, além dos Presidentes da CREDN, da Federação das Indústrias de São Paulo (FIESP) e da Frente Parlamentar em Defesa da Indústria Aeronáutica Brasileira.
A queda anteriormente observada atingiu o índice mínimo no ano de 2006. Uma explicação possível é que esse foi um ano atípico para as atividades parlamentares, em função de ser um período de transição e de eleições para Presidente da República, Deputados e Senadores. Isso teve como consequência o afastamento informal de muitos parlamentares das atividades legislativas, pela necessidade de se envolverem em campanhas políticas e tentarem a reeleição. De acordo com o relatório final da comissão, foram realizadas apenas três audiências públicas no ano. Uma debateu o tráfico de mulheres, crianças e adolescentes para fins de exploração sexual comercial no exterior; outra tratou da segurança de voo e tráfego aéreo, e sobre as causas e consequências da "operação padrão" dos controladores de voo; e a última discutiu a crítica situação em que se encontrava a Viação Aérea Rio-Grandense (VARIG). Observa-se, portanto, que nenhuma das três audiências tinha relevância para o tema Defesa Nacional. No entanto, da análise das atividades da CREDN no período, identifica-se a realização de quatro seminários. Uma dessas sessões refere-se ao financiamento da indústria de defesa e que, pelo enfoque e qualidade do assunto tratado, tem relação direta e contribui com o tema da Defesa Nacional. Os outros seminários estavam relacionados com as possibilidades de cooperação Brasil-Canadá, no contexto da ALCA, como alternativa para maior equilíbrio nas discussões com os EUA; e sobre paz, multilateralismo e direitos da juventude.
Quanto às atividades desenvolvidas em 2007, o Presidente da CREDN classificou o período como sendo de intensa atividade, destacando-a como uma das mais atuantes Comissões da Câmara dos Deputados. Segundo o Presidente, em 36 sessões ordinárias deliberativas, foram apreciadas 219 matérias, das 255 apresentadas ao longo do ano, incluindo Mensagens, Projetos e Requerimentos. Das 80 Mensagens do Poder Executivo que submetem à apreciação do Congresso Nacional tratados e acordos internacionais, 65 foram apreciadas. Os deputados da CREDN apreciaram ainda 21 Projetos de Lei e 130 requerimentos. Um recorde de produtividade. Em que pese as intensas atividades da Comissão, e contrastando com o volume de trabalho desenvolvido, foram contabilizadas apenas seis audiências públicas relacionadas com a área da Defesa Nacional, de um total de vinte e nove audiências realizadas. As audiências relacionadas com a Defesa Nacional abordaram os seguintes assuntos: (1) reaparelhamento da Marinha, (2) apresentação do programa nuclear da Marinha, (3) reaparelhamento da Aeronáutica, (4) reaparelhamento do Exército, (5) remuneração dos militares federais e reaparelhamento das Forças Armadas, e (6) implicações do uso de bombas de fragmentação. Com a participação do Ministro da Defesa e dos Comandantes das Forças Singulares, o que se destacou dessas audiências foi o compromisso do Legislativo de destinar recursos financeiros para a solução de alguns problemas enfrentados pelas Forças Armadas e Ministério da Defesa. Esse compromisso político de intervir e auxiliar diretamente nos problemas apresentados pelo MD e Forças Singulares é inusitado, quando se consideram os antecedentes da relação do Poder Legislativo com aspectos da Defesa Nacional. As demais audiências públicas ficaram assim distribuídas: oito para Relações Exteriores, duas para Aviação Civil, duas para assuntos de economia, e as demais sessões para os seguintes assuntos: educação, situação no Haiti, situação de brasileiros no exterior, centenário da imigração japonesa, a vinda do Papa Bento 16 ao Brasil, Estação Espacial Internacional, repatriação de atletas cubanos, situação da ponte Jaguarão-Rio Branco, ética e globalização e a candidatura da Estrada Real a patrimônio da humanidade.
Em 2008, foram registradas vinte e cinco audiências públicas na CREDN, e apenas quatro estavam relacionadas com a área da Defesa. Estas audiências estiveram relacionadas aos seguintes assuntos: (1) a presença de tropas do Exército no Morro da Providência e a política geral da atuação militar nos morros do Rio de Janeiro, com a presença do Ministro da Defesa; (2) discutir a situação na reserva indígena Raposa Serra do Sol e a segurança nas plataformas petrolíferas da Petrobrás, com a presença do Ministro da Defesa; (3) a situação na reserva indígena Raposa Serra do Sol, com a presença do Ministro da Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE); e (4) explicações dos objetivos e resultados alcançados na viagem à Rússia e à França para firmar acordos na área de defesa. As demais audiências de 2008 referiam-se a: oito sobre Relações Exteriores, duas sobre a migração de brasileiros, sessões sobre a Agência Espacial Brasileira (AEB) e a situação no Centro de Lançamento de Alcântara (CLA), Imigração e trabalho, questões em relação ao pré-sal, tráfico de mulheres brasileiras, patentes farmacêuticas, questão indígena, convenção 158 da Organizaão Internacional do Trabalho (OIT), convenção 151 e recomendação 159 da OIT, situação de trabalhadores espanhóis no Brasil, Aviação Civil e a situação de brasileiros em Madri.
Visto como as audiências públicas foram desenvolvidas pela CREDN no período, a seguir será analisada outra forma de verificar a produção legislativa dessa comissão, ou seja, as proposições legislativas.
Proposições Legislativas da CREDN
No processo legislativo, o termo “proposição” designa as matérias objeto de deliberação pela Câmara dos Deputados. São entendidas como uma proposição as propostas de emenda à Constituição, os projetos de lei, as emendas, os requerimentos, os recursos, os pareceres e as propostas de fiscalização e controle. A tabela 1 apresenta a variação do número de proposições elaboradas pelos parlamentares da CREDN. São proposições que abordaram assuntos variados e não apenas os das áreas de Relações Exteriores e Defesa Nacional.
Considerando o foco deste estudo, pode-se verificar que as proposições relacionadas com a Defesa Nacional são muito reduzidas, ou quase que insignificantes quando comparadas com o total de proposições. As proposições afetas à área da Defesa abordaram os seguintes assuntos:
- No ano de 2000 - Submissão à consideração do Congresso Nacional do texto do Acordo de Cooperação Mútua entre o Governo da Rep. Federativa do Brasil e o Governo da República do Peru para Combater o Tráfego de Aeronaves Envolvidas em Atividades Ilícitas Transnacionais, celebrado em Lima, em 6.12.99; e dispõe sobre o Serviço Militar Obrigatório;
- No ano de 2003 – Proposta de alteração a Lei nº 6.001, estatuto do Índio, autorizando a construção de guarnições militares em terras indígenas; e submissão à consideração do Congresso Nacional do texto do Memorando de Entendimento entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da Federação da Rússia sobre Cooperação no Domínio de Tecnologias Militares de Interesse Mútuo, celebrado em Moscou, em 9 de abril de 2002;
- No ano de 2005 - Dispor sobre a Mobilização Nacional e criação do Sistema Nacional de Mobilização; e submissão ao Congresso Nacional do texto do Protocolo de Intenções entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da Ucrânia sobre Cooperação em Assuntos Relacionados à Defesa, assinado em Brasília, em 21 de outubro de 2003;
- No ano de 2006 – Submissão ao Congresso Nacional do texto do Acordo entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da República Francesa para Cooperação na Área da Aeronáutica Militar, assinado em Paris, em 15 de julho de 2005; e submissão ao Congresso Nacional do texto do Acordo Quadro de Cooperação em Matéria de Defesa entre a República Federativa do Brasil e a República Argentina, celebrado na cidade de Puerto Iguazu, em 30 de novembro de 2005;
- No ano de 2007 – Instituição da obrigação do ensino do Direito Internacional dos Conflitos Armados nas escolas e academias militares do Exército, da Marinha e da Aeronáutica; e dispor sobre a atuação das Forças Armadas e da Polícia Federal nas unidades de conservação.
A proposição é o evento que inicia um processo para o desenvolvimento de legislação, ou decisão, que irá orientar e amparar as atividades em determinadas áreas do Estado ou do governo. O baixo índice de matérias afetas à Defesa Nacional é um indício significativo a ser considerado. No entanto, quando se compara o total das proposições apresentadas com a das demais comissões, verifica-se que a CREDN teve um desempenho classificado na faixa intermediária frente às demais comissões. No gráfico 2 pode-se observar o volume de proposições de todas as Comissões Permanentes da Câmara dos Deputados nos anos de 2005 e 2006. Inicialmente, nota-se uma desproporção entre o total de proposições elaboradas pelas comissões em um mesmo ano, variando de um montante máximo de 513 (quinhentos e treze) para determinada comissão e apenas 08 (oito) para outra. A explicação para esse fato reside nas características de cada comissão, na natureza dos assuntos objeto de discussão, naquilo que é digno de discussão cotidiana na esfera política ou que reflete os anseios imediatos da sociedade, etc.
Porém, é uma característica no processo legislativo brasileiro que as matérias relacionadas com a administração do governo são as que apresentam um maior índice de tramitação no legislativo. Essa tendência reflete também no volume de proposições das comissões que têm relação direta com essas matérias. Observa-se uma queda geral nas proposições apresentadas pelas comissões de 2005 para 2006. A explicação para essa queda reside no fato de o ano de 2006 ter sido um ano de eleições para Presidente da República, para Deputados e Senadores, o que, naturalmente, refletiu em uma diminuição das atividades legislativas. No ano de 2007, observa-se um incremento nas atividades legislativas nas diversas comissões, sendo que a explicação reside no fato de o Congresso ter sido renovado, com a apresentação de novos parlamentares e novas propostas políticas sendo pautadas, etc. Verifica-se que o nível das atividades da CREDN permaneceu inalterado, tendo sido registradas 84 (oitenta e quatro) proposições em 2005, 83 (oitenta e três) em 2006 e 85 (oitenta e cinco) em 2007, sendo, portanto, mais constante e efetiva que a maioria das comissões nesse período. No total das proposições oriundas da CREDN, deve ser observado que um percentual significativo dessas refere-se a mensagens do Poder Executivo. Tal fato ocorre em função de acordos e tratados internacionais terem a exigência de serem aprovados pelo Poder Legislativo.
Mensagens do Executivo
Nos registros da CREDN, as mensagens do Poder Executivo aparecem como proposições. Na prática, o que é chamado de mensagem do Executivo constitui um pedido de aprovação do Poder Legislativo para iniciativas do Estado envolvendo compromissos, acordos, tratados, etc., com outros Estados ou Organizações da comunidade internacional. Sendo a CREDN a responsável pela análise das matérias relacionadas com temas de Relações Exteriores, após o recebimento do pedido do Executivo, o mesmo é submetido a análise de um relator e, posteriormente, submetido à apreciação do plenário da comissão. Segundo o Presidente da CREDN, em 2006 foram aprovadas mensagens de “relevante interesse nacional e internacional como, por exemplo, a Mensagem 408/2006 que submete à consideração do Congresso Nacional o texto do Protocolo Constitutivo do Parlamento Mercosul, assinado pelos Governos da Argentina, do Brasil, do Paraguai e do Uruguai; a Mensagem 166/2006 que submete ao Congresso Nacional o texto do Acordo Quadro de Cooperação em Matéria de Defesa entre o Brasil e a Argentina; e a Mensagem 489/2006 que submete ao Congresso Nacional Acordo sobre o Fortalecimento da Cooperação na Área de Implementação de Infraestrutura de Construção entre o Brasil e a China” 12 . A tabela 2 apresenta o número de mensagens do Executivo submetidas ao Legislativo/CREDN para análise e aprovação. Nesse caso, a maioria das mensagens estava relacionada com matérias tratando de assuntos de Relações Exteriores. Uma característica no trato das mensagens do Executivo é a aprovação quase automática por parte do Legislativo. Também, pode ser visualizado o baixo índice de mensagens que tinham relação, direta ou indireta, com assuntos da esfera da Defesa Nacional.
Projetos de Lei
O projeto de lei é definido como uma proposição que tem a finalidade de criar novas leis ou, ainda, alterar leis em vigor. Um projeto de lei pode ser apresentado por um parlamentar, tanto de forma individual quanto coletiva, pelas comissões da Câmara dos Deputados ou do Senado, ou ainda pelo Presidente da República, neste caso em função de competência para iniciar processo legislativo, em matérias específicas, de acordo com a Constituição Federal. No cotidiano, a Câmara dos Deputados exerce sua função legislativa utilizando-se dos projetos de lei, que podem ser classificadas como ordinária ou complementar, decreto legislativo ou de resolução, ou ainda, proposta de emenda à Constituição. Normalmente, o projeto de lei tem a finalidade de regular as matérias de competência do Poder Legislativo, porém necessita da aprovação do Presidente da República, conforme estabelece a Constituição Federal.
A tabela 3 apresenta os projetos de lei com origem na CREDN e que tramitaram no período de 1998 a 2008. Também, pode ser observado o reduzido número de projetos de lei com matérias relacionadas com a temática Defesa Nacional. Em função de ser uma Comissão com responsabilidades de representar o Poder Legislativo na área da Defesa Nacional, a expectativa inicial seria de que houvesse um maior número de projetos de lei que atendessem aos interesses de uma área tão crítica para o Estado quanto a da Defesa, o que não ocorreu, segundo os dados coletados.
Requerimentos propostos pela CREDN
O requerimento é um pedido pelo qual um parlamentar solicita à comissão a adoção de alguma providência em assunto ou matéria de responsabilidade do Legislativo. São os requerimentos que darão origem às audiências públicas, seminários, legislações específicas, etc. A tabela a seguir apresenta o número de requerimentos elaborados pelos parlamentares integrantes da CREDN, no período 1998 a 2008, bem como os requerimentos que estavam relacionados com aspectos da Defesa Nacional.
Como exemplo, cita-se que os requerimentos referentes à Defesa Nacional elaborados no período estavam voltados para a obtenção de informações do Executivo sobre a situação e o reequipamento das Forças Armadas, Plano Colômbia, situação do Veículo Lançador de Satélite, problemas na Faixa de Fronteira da Amazônia, sobre a Lei do Abate, SIVAM, Indústria de Defesa, Projeto FX, etc. Destaca-se que nem todos os requerimentos resultam em ações práticas.
PROPOSIÇÕES TEMÁTICAS DOS DEPUTADOS EM 2005, 2006 e 2007
Tendo por base as proposições elaboradas por todos os Deputados nos anos de 2005, 2006 e 2007, e após classificá-las nas respectivas áreas temáticas, foi possível estabelecer uma comparação com as proposições apresentadas no período pelos parlamentares da CREDN. É importante ressaltar que uma área temática com maior nível de priorização que outra não significa que tenha maior importância, mas sim que foi registrado um maior número de proposições nessa comissão. Geralmente, as áreas temáticas com maior incidência de proposições foram as relacionadas com a organização do Estado, administração pública, economia, comércio, etc., ou seja, atividades fundamentais para o funcionamento do Estado. A pesquisa destaca a baixa classificação atingida pela área temática relacionada com a Defesa Nacional, que ficou apenas na 24ª (vigésima quarta) e 25ª (vigésima quinta) posições em um universo de vinte e sete áreas temáticas. Na prática, a baixa incidência verificada nos assuntos da área temática da Defesa Nacional reforça o que já foi constatado nas análises anteriores referentes às audiências públicas, nas proposições e projetos de leis, nos requerimentos, etc., de que existe por parte do Legislativo brasileiro um baixo interesse no trato dos assuntos relacionados com essa área.
SOBRE A ATUAÇÃO DA CREDN
As atividades legislativas pressupõem um nível de conhecimento e especialização dos integrantes da CREDN compatível com os assuntos tratados, porém esse requisito não tem sido observado. Segundo Flemes, “o tratamento das áreas militar e da defesa no Congresso brasileiro restringe-se, como sempre, a uma discussão política desprovida de qualquer relevância para as decisões a serem tomadas”. Uma das causas da baixa especialização dos parlamentares em assuntos de Defesa encontra-se na própria estruturação da Câmara, quando “por força de normas regimentais, as presidências das comissões devem ser renovadas anualmente”. Ou ainda, segundo Casseb, quando “a proibição de reeleição nos seus cargos de comando – desconsideração, portanto, do princípio da antiguidade (seniority) – e a rotatividade a que estão sujeitos seus membros, armariam um círculo vicioso: a fraqueza das comissões desestimularia os parlamentares a nelas investir seu tempo, especializando-se em suas áreas temáticas e, portanto, beneficiando o trabalho legislativo com um processamento mais qualificado das matérias. Como consequência desse desinteresse, as comissões se tornam ainda mais fracas”.
Nos assuntos relacionados com a Defesa Nacional, o destaque dos trabalhos da CREDN esteve centrado nas audiências públicas. Para o político e para a Comissão, esta foi uma atividade legislativa produtiva, pois o debate com representantes do governo, ou outras instituições, sobre um determinado assunto polêmico, ou que demandou interesse público, deu visibilidade aos trabalhos do Legislativo. Essa talvez seja uma das causas do grande número de requerimentos de parlamentares solicitando audiências públicas, em comparação com outras iniciativas legislativas.
Embora os problemas afetos à Defesa Nacional não sejam normalmente discutidos pelo Legislativo, verificou-se que principalmente as audiências públicas propiciaram raras oportunidades em que autoridades do Executivo e parlamentares puderam abordar e discutir tema tão delicado. A postura dos representantes do Executivo, ao serem questionados pelos parlamentares, permitiu orientar, conscientizar e trocar valiosas informações com o Legislativo sobre a situação em alguns setores da Defesa Nacional. Exemplos marcantes foram as audiências com o Ministro da Defesa e os Comandantes das Forças Armadas, momentos em que tiveram a oportunidade de conhecer em detalhes a real situação e as perspectivas de cada Força, bem como as intenções do Executivo no trato dessas questões. Destacam-se, também, as discussões que contemplaram as necessidades e a importância de uma base industrial de defesa. Ou, conforme Castro Santos, pode-se dizer que o contato entre os comandantes militares e os parlamentares, no âmbito das audiências públicas, melhorou significativamente as relações civis-militares. O discurso dos militares nas audiências foi homogeneamente legalista e democrático.
Esse comportamento do Legislativo, no cumprimento de sua função de fiscalização, tem o aspecto positivo de forçar o Executivo a manter determinados assuntos na pauta das discussões políticas, se bem que sem influenciar, ainda, nas decisões políticas adotadas, ou a adotar, e auxiliar na construção de políticas para a Defesa.
CONSIDERAÇÕES SOBRE AS ATIVIDADES DA CREDN
A Constituição Federal de 1988 reforçou as responsabilidades do Poder Legislativo no trato das questões que envolvem a Defesa Nacional. No desenvolvimento dessas questões, uma das funções do Legislativo está relacionada com a fiscalização e controle das ações do Executivo, bem como a proposição de ações que possam fortalecer as atividades afetas à Defesa Nacional. Trata-se de um assunto complexo que, no Brasil, assume contornos políticos polêmicos, mas que depende de uma ação conjunta entre Legislativo e Executivo, tendo em vista as necessidades e o objetivo maior de Defesa e Segurança. Afinal, “a Defesa Nacional é uma questão de Estado para a qual é necessário o suporte político da sociedade”.
No âmbito do Legislativo, as atividades relacionadas com a Defesa Nacional são de responsabilidade da CREDN [N.E.: CREDN, na Câmara dos Deputados, CRE no Senado Federal]. Esta Comissão tem uma importância destacada na discussão do tema, em auxiliar na formulação de um pensamento estratégico e na elaboração e desenvolvimento de políticas públicas para o setor. Porém, verificou-se que a maioria, senão a totalidade das iniciativas governamentais para o setor, encontra-se na esfera do Executivo. Além dessa constatação, para o desenvolvimento dessas atividades, segundo estudiosos do tema, a CREDN esbarra em problemas tais como o baixo interesse político pelo tema, a falta de pessoal técnico especializado e, principalmente, a preponderância do Executivo nessas questões. Ou conforme Oliveira, “as Comissões voltadas à Defesa Nacional se destacam mais pelos aspectos cerimoniais, pelo cultivo do respeito e da atenção com os depoentes e convidados do que pela influência nos rumos da Defesa Nacional”, sendo que “concorre para a fragilidade dessas comissões permanentes a baixa especialização dos parlamentares e a competição das comissões de maior importância e prestigio".
Da análise dos dados coletados verificou-se que foi muito baixa a participação do Legislativo na condução, ou mesmo fiscalização e controle, dos assuntos envolvendo aspectos da Defesa Nacional no período de 1985 a 2008. Segundo Soares, os motivos são variados e dizem respeito à ausência de um debate articulado, de escassos estudos legislativos relativos ao tema, pelo reduzido status de pertencer às Comissões de Defesa, mas evidencia que também a sociedade como um todo descura da questão. Assim, de acordo com essa tendência, um questionamento que se apresenta é até que ponto essa relativa ausência do Legislativo poderia estar contribuindo para potenciais prejuízos na condução, pelo Estado brasileiro, de estratégicos assuntos afetos ao setor de Defesa Nacional.
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MAR & DEFESA
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