Publicado no Blog MAR & DEFESA em 02 de junho de 2022
Imagem: https://www.gov.br/casacivil/pt-br/assuntos/noticias/2021/marco/operacao-covid-19-1-ano-de-atuacao-no-combate-a-pandemia. Baixada em 01/06/22.
* Trechos selecionados do artigo O Ataque do novo Coronavírus e a mobilização despercebida no Brasil: Uma visão holística sobre a Mobilização Nacional, publicado na Revista Marítima Brasileira, v. 142, no. 01/03, jan/mar 2022. Autor: Carlos Frederico Simões Serafim, Capitão de Mar e Guerra (RM1) da Marinha do Brasil, Mestre em Ciências Navais pela Escola de Guerra Naval, membro do Corpo Permanente da Escola Superior de Defesa.
O artigo evidencia tanto as ações de mobilização - voluntárias ou induzidas - realizadas no Brasil durante a crise da COVID-19, quanto as carências percebidas na legislação específica sobre Mobilização Nacional. Ao final, o autor apresenta sugestões para dirimir essas carências, das quais publicou-se apenas aquela mais aderente às funções do Poder Legislativo (proposta n. 2).
INTRODUÇÃO
O presente artigo destina-se a aquilatar o entendimento da sociedade brasileira acerca do tema Mobilização Nacional, que abarca, entre outras questões: a Mobilização Militar, cingida pelas Mobilizações Marítima, Terrestre e Aeroespacial; apontar as lacunas no arcabouço legal vigente, à luz das novas ameaças; expor uma proposta de alteração da legislação atual para que seja possível, por meio da Mobilização Nacional, o desencadeamento de ações voltadas para fazer frente às ameaças de toda natureza; e propor alternativas para robustecer a consciência de Mobilização no País.
CONTEXTUALIZAÇÃO
De acordo com o artigo 22, inciso XXVIII, da Constituição Federal (CF), compete privativamente à União legislar sobre Mobilização Nacional e, de acordo com o artigo 84, inciso XIX, compete privativamente ao Presidente da República (PR) declarar guerra no caso de agressão estrangeira, autorizado pelo Congresso Nacional (CN) ou referendado por ele, quando esta ocorrer no intervalo das sessões legislativas, e, nas mesmas condições, decretar, total ou parcialmente, a Mobilização Nacional. Em complemento, a Lei nº 11.631/2007 define Mobilização Nacional como o conjunto de atividades planejadas, orientadas e empreendidas pelo Estado, complementando a Logística Nacional, destinado a capacitar o País e a realizar ações estratégicas, no campo da Defesa Nacional, diante de agressão estrangeira. Por sua vez, Defesa Nacional, conforme descrito na Política Nacional de Defesa (PND), é definida como o conjunto de atitudes, medidas e ações do Estado, com ênfase no campo (expressão) militar para a defesa do Território (Nacional), da soberania e dos interesses nacionais contra ameaças preponderantemente externas, potenciais ou manifestas.
Na eventualidade da decretação de Mobilização Nacional pelo Presidente da República, o Poder Executivo especificará o espaço geográfico do território nacional em que serão adotadas as medidas necessárias à sua execução, entre elas:
- convocação de entes federados para integrar o esforço da Mobilização
Nacional;
- reorientação da produção, da comercialização, da distribuição e do consumo
de bens e da utilização de serviços;
- intervenção nos fatores de produção públicos e privados;
- requisição e ocupação de bens e serviços; e
- convocação de civis e militares.
Com relação à pandemia do novo coronavírus (SARs-CoV-2 ou Covid-19), pode-se observar que o País, na realidade, vem executando, voluntariamente, todas as ações previstas na fase de execução da Mobilização Nacional, apenas não decretada por não se caracterizar como uma agressão estrangeira, conforme previsto na CF. Nota-se que há o envolvimento e o comprometimento de todas as expressões do poder e potencial nacionais nas áreas da Política, Economia, Psicossocial, Ciência & Tecnologia, e Militar, além das áreas de Segurança, Inteligência e Defesa Civil. Dessa forma, podemos concluir que o País se encontra mobilizado para o ataque ao novo coronavírus.
Todos nós estamos cônscios das ações que estão sendo implementadas e, a despeito de não termos em vigor uma Lei de Requisições de Bens e Imóveis, verifica-se, claramente, a solidariedade de todos os segmentos de nossa sociedade nas cessões de instalações, nas doações, na ajuda ao próximo, no redirecionamento voluntário das linhas de produção, na inesgotável abnegação de nosso pessoal de saúde e no comportamento do povo brasileiro ao evitar o convívio social, usar máscaras e higienizar as mãos, entre outros. Todas essas evidências, por menos experiências de mobilização que tenhamos, demonstram a capacidade de o País se mobilizar para fazer frente a um inimigo poderoso e invisível e que, se as medidas preventivas e profiláticas não fossem tomadas, muito mais vidas do nosso povo seriam ceifadas.
No caso do ataque do novo coronavírus, de acordo com a estrutura do Sistema Nacional de Mobilização (Sinamob), cabe ao Ministério da Saúde (MS), vinculado ao Ministério da Economia (ME), levantar as carências logísticas e elaborar o seu Plano Setorial de Mobilização, que contemplaria todas as suas carências logísticas, e, a partir da entrada do mesmo na Seção de Mobilização Nacional (Secmob), ora hospedada no Ministério da Defesa (MD), serem ativados os
outros órgãos do Sinamob para elaborarem seus Planos Setoriais de Mobilização e atuarem de forma sinérgica e conjunta para fazer frente a essa ameaça, suprindo as
carências logísticas de toda ordem.
A MOBILIZAÇÃO NACIONAL E A PANDEMIA DO NOVO CORONAVÍRUS
A pandemia do novo coronavírus passa mais pela coordenação de gestão do que, propriamente, de iniciativas e protocolos da área de saúde. Na verdade, a quarentena é para evitar um colapso no Sistema de Saúde, cuja infraestrutura torna-se deficitária e calamitosa. Mas, diante dessa ameaça, as providências evidenciadas na mídia e por autoridades são para suportar a demanda que a virose impõe.
Diante disso, pode-se dizer que se está vivendo um momento de Mobilização Nacional naquilo interpretado pelo Ministério da Defesa, mas sem acionamento do Sistema Nacional de Mobilização (Sinamob), o qual nunca foi efetivado desde sua criação. O Sinamob, sancionado pela Lei nº11.631, de 27 de dezembro de 2007, e regulamentado pelo Decreto nº6.592, de 2 de outubro de 2008, é um conjunto de órgãos que atua de forma ordenada e integrada para planejar e realizar todas as fases da Mobilização e Desmobilização Nacionais. Tem como órgão central o MD e órgãos setoriais que responderão pelas áreas política, econômica, social, psicológica, de defesa civil e de segurança e defesa. Contida no bojo da legislação pertinente e já mencionada, a Mobilização Nacional é definida como o conjunto de atividades planejadas, orientadas e empreendidas pelo Estado, complementando a Logística Nacional. Essas atividades são destinadas a capacitar o País a realizar ações estratégicas no campo da Defesa Nacional, diante de agressão estrangeira.
Na verdade, a pandemia do novo coronavírus não é considerada agressão estrangeira na acepção da palavra, mas é uma guerra subliminar que corrói a economia nacional e dizima vidas humanas. É outro tipo de conflito não contemplado pela legislação, mas que deve ser considerado diante do novo quadro ameaçador que vem se despontando nas últimas décadas, presente no mosaico das novas ameaças. Enquanto o bombardeio aéreo estratégico destrói fábricas, rodovias, ferrovias e pontes na zona de combate, o ataque por vírus extermina empregos, empresas, lazer e a liberdade no espaço global.
Mas o que é Mobilização Nacional? Qual a diferença entre Mobilização e Logística? Costuma-se dizer em palestra e artigos que a Mobilização Nacional é uma Logística “parruda”. A fronteira entre Mobilização e Logística é muito tênue e é motivo de discussão e debate dos estudiosos e especialistas do assunto que prestam e prestaram serviço no Ministério da Defesa (MD) e nas Escolas de Altos Estudos Militares. A Logística é tudo que se encontra, imediatamente, nos estoques ou no mercado para pronta entrega, ou ainda, acessível, baseado em planejamentos que culminem em aquisições educativas e lotes econômicos. Já a Mobilização complementa a Logística, de acordo com a própria definição já citada, retratada em ações céleres do potencial produtivo da nação, na busca de meios inexistentes, chegando até a mudar a linha de produção de fábricas, naquele momento, indispensáveis ao êxito da missão. Esta pode ser representada pela conquista de um território ou vitória sobre um mal que venha a acometer uma comunidade, a partir de forças da natureza ou flagelos epidêmicos.
A pandemia do novo coronavírus é o atual inimigo da humanidade e, em particular, do nosso país. Evidentemente que requer o acionamento do Sinamob, por se tratar de uma batalha com outra feição. Na verdade, esse dispositivo não foi desencadeado e nem outorgado, mas vive-se, na prática, um estado de conflito planetário. Quando, no dia 13 de março de 2020, o Presidente da República fez uma videoconferência, no Palácio do Planalto, com empresários, tendo à frente o atual presidente da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp), cuja voz convocava e representava outros empresários, fomentava ali condutas de Mobilização Nacional.
No que tange à Mobilização Nacional, o Governo criou, em ato publicado no Diário Oficial da União (DOU) de 24 de março de 2020, o Centro de Coordenação das Operações do Comitê de Crise da Covid-19. Estabeleceu, como órgão executivo e operacional, o Gabinete de Crises, sob coordenação da Casa Civil. Interessante que esse gabinete de Crises funcionou como o Comitê do Sinamob, colegiado de caráter deliberativo, no âmbito de suas competências, presidido pelo Ministro de Estado da Defesa e com demais ministérios e órgãos componentes daquele Sistema, tudo previsto no Decreto nº6.592, de 2 de outubro de 2008. Embora o Sinamob não tenha sido acionado, sua estrutura foi testada e comprovou-se que é possível ativá-lo, já que a Nação como um todo, representada por seus diversos segmentos sociais e profissionais, respondeu com proficiência à convocação do Estado. Esse aspecto é relevante e digno de enaltecimento. O brasileiro, quando convocado, demonstra não só o seu destemor, mas também sua solidariedade.
Por tudo isso, deve-se olhar com exaltação também as Escolas Superiores de Guerra (ESG) e de Defesa (ESD), matrizes do conhecimento do Poder Nacional e cujos cursos lá ministrados unem a elite do País para estudar os destinos do Brasil no que se refere à Defesa Nacional. Nesse contexto, o Curso de Logística e Mobilização Nacional (CLMN), ministrado há 30 anos, é o centro irradiador dos recursos humanos dessa nova governança, a Mobilização Nacional, desde 2021, sendo ministrado pela ESD, em Brasília, e cujo objetivo superior é preparar militares das Forças Armadas brasileiras, das Forças Auxiliares dos Estados e do Distrito Federal e, principalmente, civis vinculados a instituições públicas ou privadas, para atuarem nos níveis gerenciais da Logística Nacional, assim como no assessoramento aos órgãos responsáveis pelo Sinamob.
LACUNAS IDENTIFICADAS NA LEGISLAÇÃO DE MOBILIZAÇÃO
Quais as lacunas identificadas na legislação?
Conforme já mencionado, de acordo com o inciso XIX do artigo 84 da CF, compete privativamente ao Presidente da República declarar guerra, no caso de agressão estrangeira, autorizado pelo Congresso Nacional ou referendado por ele, quando ocorrida no intervalo das sessões legislativas, e, nas mesmas condições, decretar, total ou parcialmente, a Mobilização Nacional, o que implica a
impossibilidade de emprego do Sistema Nacional de Mobilização (SiNaMob) na ocorrência de desastres naturais ou antrópicos, compreendendo calamidades públicas, situações de emergência e proteção/defesa civis, entre outros.
Caso se conclua que a convocação da Mobilização Nacional seja essencial para o enfrentamento de outras situações, entende-se que a legislação não deva se limitar a essa possibilidade apenas por não se ter estabelecido se sua origem foi ou não decorrente de uma agressão externa. A Mobilização Nacional caracteriza-se, de acordo com o artigo 22, inciso XXVIII e artigo 84, inciso XIX da CF, como o instrumento legal que tem por objetivo manter o País preparado para fazer frente a uma eventual agressão estrangeira. Em complemento, conforme já citado anteriormente, a Lei nº 11.631/2007 (Lei de Mobilização Nacional - LMN) define a Mobilização Nacional como o conjunto de atividades planejadas, orientadas e empreendidas pelo Estado, complementando a Logística Nacional, destinadas a capacitar o País e a realizar ações estratégicas, no campo da Defesa Nacional, diante de agressão estrangeira.
PROPOSTA DE ALTERAÇÃO DA LEGISLAÇÃO DE MOBILIZAÇÃO VIGENTE
Com fulcro nas lacunas da legislação sobre Mobilização Nacional retromencionadas, em face das novas ameaças, uma propositura a se fazer seria a inserção na Constituição Federal (Proposta de Emenda Constitucional – PEC) dos seguintes incisos nos artigos 49, de competência exclusiva do Congresso Nacional, e 84, de competência privativa do Presidente da República:
“Artigo 49. ..... XIX ... decretar, a pedido do Presidente da República, a mobilização nacional, total ou parcial, em casos de grave calamidade pública.”; e
“Artigo 84. ..... XXIX – propor ao Congresso Nacional a decretação de mobilização nacional, total ou parcial”.
De acordo com o Decreto nº10.593, de 24 de dezembro de 2020, que dispõe sobre a organização e o funcionamento do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil, define-se:
- Estado de calamidade pública – situação anormal provocada por desastre que causa danos e prejuízos que impliquem o comprometimento substancial da capacidade de resposta do Poder Público do ente federativo atingido ou que demande a adoção de medidas administrativas excepcionais para resposta e recuperação; e
- Desastre – resultado de evento adverso decorrente de ação natural ou antrópica sobre cenário vulnerável que cause danos humanos, materiais ou ambientais e prejuízos econômicos e sociais.
Assim sendo, todas as formas de ameaças híbridas se enquadram na definição de desastres, que, sendo de grandes proporções, geram uma situação de calamidade pública. A bem da verdade, uma das conclusões dessa reflexão é que talvez o País não esteja preparado para essa situação de grave calamidade pública. Pelo menos não do ponto de vista da legislação, que é o motivo pelo qual se apresenta essa PEC.
De fato, embora alguns tenham especulado no começo de 2020, seria necessária a decretação de uma mobilização nacional caso a pandemia se tornasse ainda mais grave. O texto da Constituição (artigo 84, XIX) é claro ao restringir essa possibilidade apenas às hipóteses de agressão estrangeira, ou seja, a menos que se provasse, o que evidentemente não foi o caso, que esse vírus foi lançado propositalmente contra nosso País, esse instrumento não poderia ser acionado nem para essa pandemia e, de fato, nem para uma outra enfermidade futura, caso não se possa caracterizar claramente uma agressão estrangeira, independentemente da gravidade da situação enfrentada.
Fica claro, portanto, que é necessário prever a possibilidade de se adotarem medidas excepcionais em casos de calamidades especialmente graves. Ou seja, caso necessário, o Congresso Nacional poderia decretar, a pedido do Presidente da República, uma “mobilização nacional” que não necessitaria da comprovação de uma agressão estrangeira, mas apenas da constatação da iminência de efeitos devastadores decorrentes de uma grave calamidade que viesse a se abater sobre o nosso País.
Assim, no âmbito dessa mobilização nacional, poderiam ser tomadas as seguintes medidas: reorientação da produção, da comercialização, da distribuição e do consumo de bens e da utilização de serviços; intervenção nos fatores de produção públicos e privados; requisição e a ocupação de bens e serviços; e convocação de civis e militares, entre outras. Perceba-se que se trata de medidas extremas, semelhantes às que podem ser tomadas em caso de agressão estrangeira contra nossa nação. Nesse sentido, entenda-se que sua decretação somente deva acontecer em situações extremas, e não como remédio para problemas mais corriqueiros. Por esse motivo é que propomos a sistemática na qual somente o Presidente deterá a iniciativa exclusiva de pedir esse instrumento, mas caberá ao Congresso dar a palavra final.
Em face do acima exposto, pode-se reputar como de fundamental importância a adoção, em ocasião oportuna, mas sem perder o time, das seguintes ações a empreender para a consolidação/reformulação da legislação de Mobilização Nacional e Militar, com vistas a fortalecer o conhecimento dos preceitos de Mobilização Nacional/Militar por todos os segmentos da sociedade brasileira, principalmente os mobilizáveis, sem necessariamente seguir uma ordem cronológica:
1 - ........................................................................................................................................................................
2 – Incorporação da possibilidade de decretação de Mobilização Nacional em outras situações, além de agressão estrangeira (militar), conforme previsto no inciso XIX, do artigo 84, da Constituição Federal (CF), para os casos, por exemplo, de: ataques híbridos; assimétricos; cibernéticos, Nuclear, Biológico, Químico e Radiológico (NBQR); desastres naturais (ambientais) ou antrópicos; estados de calamidades públicas; situações de emergência (emergências de saúde pública); fenômenos naturais extremos (tsunamis, enchentes, tornados, trombas d’água, ciclones e furacões); soterramentos; enchentes; incêndios florestais; quebras de barragens e derramamento de óleo de grandes proporções, entre outros, ou seja, desastres de grandes proporções dos mais diversos.
3 a 24 - ...............................................................................................................................
CONCLUSÃO
Em face do exposto, pode-se concluir que será necessária a construção de um arcabouço legal para fazer face às novas ameaças, por meio de uma PEC, alterações da Lei de Mobilização Nacional e do seu Decreto Regulamentador, além da sanção de um Decreto-lei de Requisições de Bens Móveis e Imóveis e de sua devida regulamentação. Pode-se arguir, ainda, a possibilidade de se transferir a coordenação da Mobilização Nacional para a Casa Civil da Presidência da República (CC-PR), passando esta a ser o órgão central da Mobilização Nacional.
A CC-PR tem a função de auxiliar o governo a gerenciar e integrar todas as suas funções, assessorando-o nas relações institucionais e assistindo-o no desempenho de suas atribuições constitucionais e legais. Além disso, possui maior penetração política nos órgãos dos Subsistemas do Sinamob, a fim de sensibilizá-los, motivá-los, envolve-los e comprometê-los a criarem e desenvolverem seus núcleos de mobilização, com o propósito de participarem efetivamente do Preparo e atuarem na Execução, quando decretada a Mobilização Nacional. Dessa forma, salvo melhor avaliação, a CC-PR possui o poder de influência necessário junto aos órgãos integrantes dos Subsistemas do Sinamob para coordenar a Mobilização Nacional.
Por fim, cabe destacar que, atualmente poucos países no mundo não dispõem de instrumentos legais para decretar Mobilização Nacional, total ou parcial, a fim de fazer frente às novas ameaças de toda natureza.
NOTA DO MAR & DEFESA: Entendemos que a coordenação da Mobilização Nacional - nos moldes abrangentes propostos pelo artigo - deva ser atribuída ao ministério responsável pelo setor mais atingido, e não à Casa Civil da Presidência da República, conforme sugerido pelo autor. Se for um ataque deliberado à moeda e à economia nacional, a coordenação seria do Ministério da Economia; no caso de epidemias de larga escala, ao Ministério da Saúde; em caso de desastres naturais, aos Ministérios da Infraestrutura e Energia (ou do Interior, caso haja); já na hipótese de ser a iminência de uma crise político-estratégica com possível emprego de poder militar, ao Ministério da Defesa. A legislação poderá prever também a criação de um gabinete de mobilização criado especificamente para tal fim, com duração temporária, enquanto durar a crise.
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